세제개편, 시장의 우리를 어떻게 바꿀까

‘세금폭탄’이란 비판은 틀렸지만

공인회계사로 일하다 보면 늘 ‘경제적 실질’을 따지는 습관이 몸에 밴다. 형식이 어떻든, 실제로 어떤 거래가 일어났는지가 회계의 출발점이다. 그런데 세무사로서 세법 조문을 읽다 보면 종종 고개를 갸웃하게 되는 순간이 있다.

“이 조문은 왜 이렇게 설계됐을까” 묻고 싶은 지점들이다. 그 답은 대개 하나로 수렴한다. 세법은 경제적 실질만 묻는 것이 아니라, 정부가 달성하고자 하는 정책목적을 함께 담고 있기 때문이다.

필자는 부동산 보유에 대한 과세를 보다 안정적이고 합리적인 구조로 정상화해야 한다는 방향에 동의한다. 한국 부동산세제의 문제는 관련 세금의 총량이 무조건 적다는 데 있다기보다, 취득·양도 단계에는 상당한 부담이 집중된 반면 보유 단계에는 복잡한 공제와 예외가 누적돼 세목 간 균형과 예측 가능성이 떨어진다는 데 있다고 생각하기 때문이다.

2026년 부동산 세제개편안은 비거주 주택과 일정 가액 이상의 주택에 대한 종합부동산세와 양도소득세 부담을 단계적으로 높이면서, 실제 거주하는 1주택자는 계속 보호한다는 방향을 제시했다.

양도소득세 장기보유특별공제를 ‘장기거주소득공제’로 바꾸어 단순히 오래 보유한 주택보다 실제로 오래 거주한 주택을 우대(2028년에는 거주공제를 확대하고 보유공제를 축소한 뒤, 2029년부터는 단순 보유기간이 아닌 실제 거주기간을 중심으로 최대 80%를 공제)하고, 종합부동산세도 주택 수보다 주택가액을 중심으로 과세하도록 개편한다. 거주용 1주택의 기본공제는 확대하는 반면, 비거주 주택과 고가주택의 세 부담은 높인다.

이러한 방향에는 공감할 부분이 많다. 서울의 수십억 원짜리 주택 한 채와 지방의 저가주택 여러 채를 단순히 주택 수만으로 구분하는 것은 경제적 담세력을 충분히 반영하지 못한다. 실제 생활의 터전으로 사용한 주택과 가격상승을 기대하며 보유한 주택을 동일하게 취급하는 것도 합리적이라고 보기 어렵다.

부동산을 보유함으로써 얻는 경제적 이익과 공공서비스의 혜택에 비례해 일정한 세금을 부담하게 하는 것은 조세의 기본원칙에 가깝다.

부동산 보유세는 자산가치라는 담세력을 반영한다는 점에서 ‘응능부담 원칙(應能負担 原則)’에 부합한다. 교통·교육·치안·도시기반시설 등 지역 공공서비스로 형성된 자산가치의 일부를 부담한다는 점에서는 ‘응익부담 원칙(應益負担 原則)’에도 근거를 둘 수 있다.

따라서 이번 개편을 무조건 ‘세금폭탄’이라고 규정할 필요는 없다. 그동안 누적된 예외와 공제를 정리하고 부동산 보유에 대한 부담을 보다 정상적인 수준으로 돌려놓는 과정으로 볼 수 있다.

다만 정책목적이 정당하다고 해서, 그 정책이 만들어내는 모든 결과가 저절로 정당해지는 것은 아니다.

세법상 납세의무자와 실제 경제적 부담자가 항상 같은 것은 아니다. 종합부동산세 고지서를 받는 사람은 집주인이지만, 그 부담은 임대료 상승, 매물 감소 또는 거래 포기의 형태로 세입자와 매수자에게 일부 이전될 수 있다.

세무전문가가 살펴야 할 것은 누가 납세고지서를 받느냐만이 아니라, 시장의 행동변화를 거쳐 그 부담이 최종적으로 누구에게 귀착되느냐이다.

세법의 정책적 조문은 의도한 효과만큼이나 의도하지 않은 부작용을 낳는다. 정책 설계자가 이 부작용을 미리 인지하고 대응책을 함께 마련하지 않으면, 좋은 취지의 정책도 현장에서는 애꿎은 사람들의 발등을 찍을 수 있다.

이번 칼럼에서는 방향에 대한 동의는 접어두고, 이번 개편안이 실제로 몰고 올 수 있는 부작용들을 좀 짚어보고 싶다. (필자 주- 이하의 평가는 2026년 8월 3일 발표된 정부 세제개편안을 기준으로 한 것이며, 국회 심의와 시행령 개정 과정에서 구체적인 기준과 시행시기는 변경될 수 있다.)

부작용은 충분히 예상가능하다

우선, 이번 개편의 핵심 설계는 명확하다. 보유보다 ‘실거주’를 우대하는 것이다. 다만 거주용 1주택자도 공정시장가액비율이 60%에서 70%(3주택자 등은 80%)로 오르고, 세부담 상한은 전년도 보유세 상당액의 150%에서 200%로 높아진다. 반면 기본공제는 12억 원에서 14억 원으로 확대된다.

따라서 실거주 1주택자의 세부담이 일률적으로 늘어난다고 단정할 수는 없지만, 기본공제 확대 효과보다 공정시장가액비율 상승과 세액공제 한도 조정의 영향이 더 큰 고가주택에서는 세 부담이 증가할 수 있을 것으로 예상된다.

특히 자산가치에 비해 현금소득이 적은 고령가구에는 세액 자체보다 납부시기의 유동성 우려가 더 크게 나타날 수 있겠다.

더 중요한 문제는 이러한 설계가 필연적으로 만들어내는 인센티브다. 비거주에 따른 세 부담이 커지면 집주인은 매도하거나 직접 입주하거나, 증가한 비용의 일부를 임대료에 반영하려 할 수 있다. 어떤 선택이 우세할지는 지역별 매매수요와 임대수요, 대출여건에 따라 다르지만, 선호지역에서 직접 입주가 늘어날 경우 전월세 공급이 감소할 가능성은 충분히 점검해야 한다.

전월세 공급 감소, 주택시장 전체 흔들 수도

실제로 부동산업계에서는 비거주 1주택자들이 종부세 부담을 피하기 위해 실거주로 전환할 경우, 전월세 매물이 줄고 임대료가 오를 수 있다는 우려가 나온다. 최근 KB부동산 통계에 따르면, 서울 아파트 평균 전세가격은 처음으로 7억 원을 넘어섰다고 한다. 이미 임대료 부담이 커진 상황에서 세제개편이 선호지역의 임대매물 감소로 이어지는지 면밀히 관찰할 필요가 있다는 지적이다.

더 냉정한 시선도 있다. 일부 전문가들은, 시가 20억~30억 원대 주택 소유자들이 종부세 부담을 낮추기 위해 직접 실거주에 들어가면 기존 세입자가 다른 주택으로 이동할 수밖에 없고, 이 충격이 전세 시장은 물론 그보다 저렴한 주택 시장 가격까지 흔드는 연쇄반응을 낳을 수 있다는 전망을 내놓기도 한다.

결혼, 출산, 직장 이동처럼 삶에서 자연스럽게 일어나는 거주지 변화조차 실거주 요건 강화로 인해 위축될 수 있다는 지적도 함께였다. 즉, “집을 거주 목적으로 대우하겠다”는 취지가 정작 “거주할 집이 없는 사람”의 처지를 더 어렵게 만들 수 있다는 역설이다. 특히 사람들이 가장 살고 싶어 하는 서울 도심, 이른바 우량지일수록 이 압박이 크게 나타날 수 있다는 것이다.

둘째, 보유세를 높이는 반면, 취득과 양도 단계의 세부담을 구조적으로 낮추는 방안은 충분하지 않다. 다주택자의 양도세 중과를 2027년과 2028년에 일시 완화했지만, 이는 일정 기간 퇴로를 열어준 조치일 뿐 장기적인 거래세 개편은 아니다.

보유세도 높고 취득과 양도 단계의 세부담도 높다면 주택을 가진 사람은 보유하기도 어렵고 팔기도 어렵다. 세제가 주택의 원활한 이동을 막는 ‘동결효과’를 만들 수 있다.

지방 부동산 시장 어려움은 관심 밖인 듯

셋째로 지적하고 싶은 것은, 이번 개편안이 세 부담을 강화한 대상은 결국 고가주택, 비거주주택, 다주택 대부분이 수도권, 그중에서도 서울 인기 지역에 몰려 있는 자산들이라는 점이다.

그런데 정작 지방 부동산 시장이 겪고 있는 어려움은 세 부담이 아니라 거래 자체가 실종된 상황, 그리고 자금 조달의 어려움이다. 대전 등 비수도권 시장을 다루는 언론 보도에서도, 이번 개편이 수도권 시장 안정에 초점을 맞추다 보니 침체된 지방 부동산 현실을 반영한 처방은 사실상 빠졌다는 지적이 나온다.

근본적인 문제는 이것이다. 지방에 거주하지만 여유가 생기면 언젠가 수도권에 집을 마련하겠다는 수요는, 세율을 몇 퍼센트 조정한다고 사라지지 않는다. 학군, 일자리, 문화 인프라가 수도권에 압도적으로 몰려 있는 구조가 바뀌지 않는 한, 지방의 자금은 계속 수도권을 향할 것이다. 세제상 인센티브 몇 가지로 지방 소멸과 수도권 집중이라는 수십 년 된 구조적 힘을 역전시키기는 어렵다.

그 결과, 정부가 강화한 세 부담이 수도권 부동산 자체에 대한 근본적 수요를 꺾지 못한 채, 오히려 시장의 반응은 다른 방향으로 흐를 가능성이 있다.

거주용 1세대 1주택의 종부세 기본공제금액이 공시가격 14억원(시가 약 20억원)으로 설정되면서, 그 문턱 바로 아래 가격대의 서울 아파트로 수요가 몰리는 이른바 ‘키맞추기’ 현상이 나타날 수 있다는 분석이 그것이다. 지방의 수요는 여전히 수도권을 향하고, 수도권 내에서는 세 부담이 낮은 구간으로 쏠림이 발생한다면, “집값을 잡겠다”는 정책의 부수적 기대효과는 제한적일 수밖에 없다.

여기서 이번 세제개편의 보다 근본적인 한계가 드러난다. 세제는 보유와 거래의 비용을 바꿀 수 있지만, 사람들이 살고 싶어 하는 지역의 주택 부족 자체를 해소하지는 못한다. 전월세 위축과 거래절벽, 수도권 집중에 대한 우려는 결국 세금정책이 공급정책을 대신할 수 없다는 점을 보여준다.

세금정책이 공급정책을 대신할 순 없어

한국 부동산 시장을 데이터로 오래 추적해 온 전문가들의 진단과 최근 기사에 의하면, 서울 아파트 입주물량 감소와 정비사업 지연은 최근 가격 상승을 설명하는 주요 구조적 요인 중 하나로 지목된다. 이 흐름이 강남에서 시작해 강북과 수도권 전역으로 번지는 ‘상승 도미노’로 이어지고 있다는 것이다.

실제로 2026년 서울의 입주 물량은 예년 대비 상당히 낮은 수준으로 예상되고, 공사비 급등과 정비사업 지연까지 겹치면서 신규 공급이 좀처럼 늘지 않고 있다. 전세 매물 감소로 전셋값이 오르면 장기 거주를 계획하던 실수요자들이 부담을 견디다 못해 매매로 돌아서고, 이 매수세가 다시 가격을 밀어올리는 악순환도 함께 관찰된다.

이 진단이 이번 세제개편에 던지는 함의는 명확하다. 세금으로 조절하려는 것은 ‘수요’인데, 정작 가격을 밀어올리는 힘의 상당 부분은 ‘공급’에서 나온다는 것이다. 아무리 정교하게 보유세·양도세 구조를 손봐도, 서울 도심에 새 아파트가 제때 공급되지 않는 한 실수요자들은 결국 한정된 기존 주택을 놓고 계속 경쟁할 수밖에 없다.

세제개편으로 다주택자의 매물이 일부 나오더라도, 그 물량이 새로 집이 필요해진 가구 수의 증가분을 따라잡지 못하면 가격은 다시 오른다. 실제로 서울은 인구가 줄어도 1인 가구 증가 등으로 ‘가구 수’는 오히려 늘고 있어, 공급이 따라주지 않으면 수요 관리만으로는 균형을 맞추기 어려운 구조다.

그래서 정부가 이번 세제개편 직후 별도의 공급대책 발표를 예고한 것은 당연한 수순으로 보인다. 문제는 그 실행력이다.

재건축·재개발 같은 정비사업은 계획부터 인허가, 착공, 입주까지 통상 십수 년이 걸리는 장기 레이스이고, 최근에는 공사비 갈등과 이주비 대출 규제까지 겹치면서 사업 속도가 오히려 늦어지는 경우도 적지 않다.

세제개편은 발표 즉시 시장의 기대를 바꾸지만, 공급은 계획을 발표한다고 당장 늘어나는 것이 아니다. 이 시차가 메워지지 않는 한, 아무리 잘 설계된 세제개편도 “방향은 옳지만 효과는 제한적”이라는 평가를 피하기 어렵다.

시장을 설득할 보완책을 준비해야

필자는 이번 세제개편안의 방향을 유지하면서도 부작용을 줄이기 위한 몇 가지 보완책을 제언하고 싶다.

첫째, 보유세 정상화와 취득세, 양도소득세 부담의 합리화를 세수 중립적인 하나의 패키지로 설계하고 추진해야 한다. 보유세는 자산을 계속 보유하는 데 따른 부담이고, 양도세와 취득세는 자산의 이동에 부과되는 부담이다. 보유세를 정상화하면서 거래세까지 높게 유지하면 납세자가 비효율적인 자산을 계속 보유하게 하는 동결효과가 발생한다.

따라서 보유세 강화와 거래세 완화는 세수 중립적인 패키지로 설계할 필요가 있다. 간단히 말해, 자산가치에 맞는 보유세는 부담하되, 취업·결혼·출산·은퇴에 따라 필요한 집으로 옮기는 데 과도한 세금을 부과해서는 안 된다는 말이다.

둘째, 기존 정책을 신뢰하고 의무를 이행한 납세자는 보호해야 한다. 정부의 세제혜택을 신뢰해 장기간 임대의무와 임대료 제한을 이행한 납세자에게 사후적으로 혜택을 축소하려면 충분한 경과규정을 두어야 한다. 이는 단순한 시혜의 문제가 아니라 법적 안정성과 신뢰보호의 문제이다. 그리고, 조합원 지위 양도 제한, 상속이나 공유물분할 소송 등 객관적으로 처분이 불가능한 경우에는 처분기한을 연장해야 한다.

셋째, 고령자와 소득이 부족한 실거주자의 현금흐름을 보호해야 한다. 고가주택을 보유했다는 담세력과 당장 현금으로 세금을 낼 유동성은 동일한 개념이 아니다. 보유자산의 가치에 따라 적정한 보유세를 부과하되, 소득이 부족한 고령 실거주자에게는 납부를 유예하고 양도·상속 시 이자와 함께 정산하도록 하는 방안을 검토할 수 있을 것이다(정부안에도 일부 납부유예 방안이 포함되어 있긴 하다.).

넷째, 전월세 공급이 급격히 감소하는 지역에 대해서는 적절하게 조절할 수 있어야 한다. 세제 시행 이후 지역별 임대매물 수, 전세·월세 상승률, 신규 임대계약과 계약갱신율을 점검하고 일정 기준을 넘으면 보완조치를 발동하는 시장 안정 장치가 필요하다.

다섯째, 세금·대출·임대차·공급정책을 함께 평가해야 한다. 다시 말해, 부동산정책은 시행 전에 ① 세법상 직접 부담이 누구에게 발생하는지, ② 납세자가 보유·매도·임대 중 어떤 행동을 선택할지, ③그 부담이 세입자·매수자·공급자에게 어떻게 이전될지, ④ 대출·임대차·정비사업 규제와 충돌하지 않는지를 함께 점검해야 한다는 것이다.

공인회계사이자 세무사로서 세법을 검토하다 보면 조문의 문언만큼 중요한 것이 그 조문이 만들어낼 거래의 변화라는 사실을 자주 확인하게 된다.

세율을 올리면 세수가 그만큼 늘 것이라고 단순하게 계산할 수 없다. 납세자는 매도시기를 앞당기거나 늦추고, 소유형태를 바꾸며, 증여나 공동소유를 선택할 수 있다.

세제당국, 시장의 행동반응을 예측해내야

세제의 성패는 세율표 자체보다 이러한 행동반응을 얼마나 정확히 예측했는지에 달려 있다. 부동산시장에서는 그 행동변화가 세입자의 임대료, 실수요자의 대출, 지역 간 주택가격 격차와 공급사업자의 의사결정으로 이어진다.

2026년 부동산 세제개편안은 주택 수에서 주택가액으로, 단순 보유에서 실제 거주로 과세의 기준을 옮긴다는 점에서 의미가 있다. 비거주·고가주택에 누적된 과도한 혜택을 조정하고 보유세 부담을 정상화하려는 방향도 필요하다.

그러나 이 세제개편으로 서울 집값까지 잡을 수 있다고 기대해서는 안 된다. 부동산세제는 조세원칙에 따라 정상화하고, 집값 문제는 사람들이 살고 싶어 하는 곳에 실제 주택을 공급해 풀어야 한다. 거래를 막는 세금과 규제는 낮추고, 소득이 부족한 실거주자는 납부유예로 보호하며, 중산층이 거주할 임대주택과 비아파트 주거대안을 함께 확충해야 한다.

정책의 목적이 선하다는 이유만으로 시장의 부작용을 외면해서는 안 된다. 충분히 예측할 수 있었던 부작용을 정책 시행 후에 “예상하지 못했다”고 말할 수는 없다. 그것은 예상하지 못한 부작용이 아니라, 알고도 대비하지 않은 부작용이다.