무리한 경찰국 신설과 ‘도구적 법치’의 민낯

취임 후 채 세 달이 되기도 전에 윤석열 대통령에 대한 국정평가가 위험수준에 도달하고 있다. 표면적으로는 인사실패, 안일하고 무능한 위기관리 방식, 일방통행식 소통행태 등으로 그 원인이 지목되고 있지만 이 모두를 관통하는 핵심은 ‘자가당착적’ 언행불일치로 보인다.

깻잎 한 장에 비유되는 근소한 차이지만 윤 대통령이 대선에서 승리한 배경에는 그 실체의 존재나 타당성 여부와는 별개로, 살아있는 권력에 대한 법치의 공정한 관철이라는 명분과 이미지가 작용한 바가 적지 않다. 그러나 정작 집권하여 스스로가 살아있는 권력이 된 후 국내외적 위기에도 불구하고 인사나 국정과제 설정 및 집행의 과정에서 보여주는 모습은 전혀 딴판이다 보니, 국민들이 빠른 시간만에 지지를 철회하고 있는 것이다.

자가당착형 도구적 법치와 검경직할체제 구축

자타가 공인하는 검찰주의자로서 검찰의 독립성을 내세워 검찰권 오남용에 대한 통제에 저항하며 쌓아올린 허위적 명분마저 스스로 내팽개치고 검찰출신을 공공영역의 핵심에 전면배치한 것부터 상식에 따른 국정운용의 기조를 정면으로 거스른 것이다. 검찰독립의 핵심이 마치 검찰총장의 독립인 것처럼 상정하고 검찰인사 협의권이나 수사지휘 간섭 배제를 절대적 가치처럼 내세웠지만, 정작 집권하고서는 아예 검찰총장은 임명하지도 않고 최측근인 검사출신 법무장관을 통해 논공행상식 검찰인사를 일사천리로 감행하면서 자가당착의 진수를 보여주었다.

이제 자가당착적 언행불일치에 법치가 오용되고 있다는 사실을 국민들이 서서히 간파하기 시작한 것이다. 모두가 윤석열식 공정과 상식에 기반한 법치의 실체가 법치를 조직이기주의와 권력쟁취의 수단으로 전락시킨 ‘도구적 법치’임을 스스로가 증명하고 있는 덕분이다. 윤 정부가 보여주는 도구적 법치의 혐의에는, 최근 논란이 되고 있는 시행령을 통한 위법한 검경직할체제 구축이 화룡점정이 되고 있다.

헌법과 법률에 저촉된다는 여론에도 아랑곳하지 않으면서 법무장관에게 내각을 비롯한 공직인사 검증권을 시행령 개정만으로 부여한 것은 퇴행적일 뿐만 아니라 도구적 법치의 위험성을 국민에게 각인시키는 전주곡이었다. 최근 행안부에 경찰국을 신설하는 문제도 그 연장선에 있다. 검경수사권 조정 등 검찰개혁으로 위상이 달라진 경찰에 대한 통제의 필요성을 내세워 행안부장관의 지원기구로 경찰국을 신설하는 행안부 직제 개정안을 일사천리로 강행하는 배경에 검찰은 물론 경찰에 대한 직할통치를 구축하려는 의도가 있다는 것을 모르거나 안다고 하더라도 정당하다고 맹신하는 국민 숫자는 윤 대통령에 대한 국정지지율 수준 정도일 것으로 추정된다.

경찰국 신설의 자가당착

경찰국 신설의 문제는 경찰민주화와 분권화를 위한 오랜 노력의 연장선에서 꼼꼼하게 살펴야 한다. 자칫 잘못하다간 도구적 법치에 능한 법기술자들이 부리는 교묘한 술수에 말려들 수 있다. 우선 시행령을 통한 경찰국 신설은 적법성의 문제와 정책적 타당성의 문제로 구분하여 살필 필요가 있다. 양자를 섞어서 논의를 뒤죽박죽으로 만드는 것은 논점을 흐려서 결국은 양시론이나 양비론으로 흘러 도구적 법치의 마술에 홀릴 수 있는 위험을 안고 있다. 이런 구분은 적법하기만 하면 아무 문제가 없는 것으로 치부될 수 있는 함정에 빠지지 않도록 국민들을 인도한다. 달리 말해서 적법하더라도 민주공화헌법의 정신에 부합하지 않으면 국민의 신뢰를 받을 수 없는 것이다. 하물며 적법하지도 않다면 더 말할 나위도 없다.

역시 검찰출신 대통령 측근인 법제처장은 7월 27일 배포된 보도자료를 통해 정당성논리를 적법논리로 혼용하여 경찰국 신설이 법치에 부합한다는 논리를 전개하고 있어 비판적 검토의 좋은 소재가 된다. 경찰에 대한 헌법적 통제가 필요하니 행안부 경찰국 신설은 정당하고 또 법적 근거가 충분하다는 것이 그 골자이다. 민주공화체제에서 경찰에 대한 통제의 필요성은 의문의 여지가 없다. 검찰의 분권과 민주적 통제의 필요성만큼 경찰에 대한 통제의 필요성이 있는 것이다. 그러나 경찰 통제의 필요성이 곧 경찰국 신설의 ‘정당성’을 보장해 주지 못한다. 더구나 경찰통제의 필요성이 곧 경찰국 신설의 ‘적법성’을 보장해주지 못한다.

법제처장의 논변에서 주목할 것은, 검찰의 독립성을 명분으로 검찰의 민주적 통제에 저항하던 검찰주의자들이 경찰의 독립성을 위한 헌법적 필요성은 역설적으로 법집행기관에 대한 민주적 통제를 이유로 부인하고 있다는 점이다. 검수완박이라는 허구적 의제를 두고 검찰주의자들이 보여주었던 검찰지상주의적 여론몰이를 환기해 보라. 검찰과 경찰의 본질적 차이를 근거로 대기도 하지만 최소한 직접 수사와 관련되는 한 본질적 차이를 인정할 여지가 없어진다는 점은 자명하다. 심지어 직접 수사를 넘어선 다른 법집행권의 경우에도 분권화와 민주화라는 민주공화헌법의 명령은 검경의 차이로 부인될 수 없는 성질의 것이다.

경찰국 신설의 부적법성

법제처장은 경찰국신설을 내용으로 하는 ‘행정안전부와 그 소속기관 직제’가 “정부조직법·국가경찰법·경찰공무원법에 근거를 두고 있고 행안부 장관 업무를 보조하기 위한 기구”이며 “이미 장관에게 법률상 부여된 권한 행사를 보조하기 위한 기구는 법률 개정 없이 직제 개정으로 설치할 수 있고, 경찰위원회 심의·의결도 반드시 거쳐야 하는 것이 아니”라고 한다. 실제로 경찰국신설시행령 제13조의2에 따라 신설되는 경찰국장의 직무는 관련법상 행안부장관의 권한을 보조하는 것으로 열거되어 있어 언뜻 보기에 법제처장의 의견을 뒷받침하고 있는 듯 보인다. 그러나 이러한 문리적이고 형식적 논변만으로 경찰위원회의 심의·의결을 거치지 않은 것이 정당화될 수 없다. 입법예고를 4일만에 마무리함으로써 입법예고제도의 취지를 제대로 준수하지 않은 절차적 불충실성에 더하여 경찰위원회의 심의·의결을 거치지 않은 것은 경찰청법을 위반한 것이 명백해 보인다.

법해석에는 문리해석 외에도 입법취지와 맥락을 따지는 역사적(연혁적) 해석, 다른 법령 및 조문 사이의 관계 등을 통해 법문을 정제하는 체계적 해석 등이 종합적으로 적용되어야 한다. 경찰청법과 경찰위원회의 역사적, 체계적 해석을 동원하면 문리적으로 이럴 수도 있고 저럴 수도 있는 해석은 상당히 좁혀져서 정제된 해석론에 도달하게 된다. 법제처장이 경찰국신설이 경찰위원회의 필수 심의의결사항이 아니라고 본 것은 이상민 행안장관이 경찰위원회를 장관의 자문기관 정도로 격하한 것과 맥락을 같이하는데 정부조직법과 경찰청법의 역사적, 체계적 해석에 반할 소지가 다분하다.

87년 민주화이후의 성과가 반영된 1990년 이후의 정부조직법의 개정 및 경찰청법의 제정과 경찰위원회 설치의 연혁은 경찰의 정치적 중립을 통해 인권보장과 민주주의 발전에 기여하도록 물리력이 동원되는 대표적 법집행작용인 치안을 담당하는 경찰청에 대한 민주적 통제를 행안장관이 아닌 경찰위원회에 맡기는 것이라는 것이 중론이다. 행안장관은 경찰위원회의 인사 등에 관여함으로써 간접적 통제권을 가질 뿐이다. 이를 반영하여 경찰청법 제10조 제1항은 “국가경찰사무에 관한 인사, 예산, 장비, 통신 등에 관한 주요정책 및 경찰 업무 발전에 관한 사항”을 경찰위원회의 필수심의사항으로 정하고 있다.

또한 원론적으로 자문과 심의 및 의결은 구별된다. 자문과 심의는 권고적 성격을 가질 뿐 행정청이 반드시 따라야만 하는 것은 아니라는 점에서 일반적으로 구속력을 가지는 의결과 구별된다. 한편 심의는 행정청이 임의로 배제할 수 있는 절차가 아니라는 점에서 행정청이 임의로 생략가능한 자문과도 구별된다. 법률상 심의·의결기관으로 설치된 경찰위원회의 직무를 무시하는 시행령의 개정과 같이 중요한 사안이 원래 장관의 권한을 보조하기 위한 사항이라는 억지강변만으로 경찰위원회의 심의·의결을 회피할 수 있는 근거가 될 수 있을지 의문이다.

정부조직법 제34조 제1항에서 행안장관의 소관사무에 치안을 삭제하고 같은 조 제5항과 제6항에서 이를 소관으로 하는 독립외청으로 경찰청을 둔 입법취지에 대한 역사적 해석 또한 행안장관의 지휘권 주장에 대한 중요한 한계를 설정한다. 원래 행안장관의 소관사무이던 것을 삭제하고 외청에 특별히 부여하는 입법을 했다면 치안사무에 관한한 행안장관의 법적 지위에 입법적 변화가 있는 것으로 새기는 것이 너무도 당연한 해석이 아니겠는가.

관련 법률의 체계적 해석도 이러한 역사적 해석과 맥을 같이 한다. 정부조직법상 행안장관의 소관사무에서 치안을 삭제하고 제34조 제5항과 제6항에서 이를 소관으로 하는 독립외청으로 경찰청을 두면서 그 조직ㆍ직무범위 그 밖에 필요한 사항은 따로 법률로 정하도록 하고 있는 정부조직법의 체계를 볼 때 행안장관의 경찰청에 대한 통제는 법률적으로 엄격히 통제되어 있는 것으로 해석되어야 한다. 정부조직법 제7조 제1항에서 행정기관장의 소속공무원에 대한 지휘·감독을 “소관사무”로 국한하고 있을 뿐만 아니라 같은 조 제4항에서 장관의 지휘·감독과 관련하여 “소속청에 대하여는” 별도로 규정하면서, 오로지 “중요정책수립”에 관하여 “그 청의 장을 직접 지휘할 수 있다”고 규정하고 있으므로 중요정책수립과 관련한 추상적 사안이 아니라 수사 등 구체적 사안에 대하여는 관여할 수 없음이 명백하다는 것은 법무장관의 검찰총장 지휘권 남용이 검찰의 중립성을 해친다고 일관되게 강변해온 검찰주의자들의 입장에서 부정되기 쉽지 않다. 법제처장은 “외청 체제에서는 ‘장관과 외청 사이의 지휘관계’에 따른 지휘로 통제가 가능하다”고 강조하지만 중요정책수립에 대한 지휘관계의 실행을 위해 행안부에 치안감을 국장으로 하는 대규모의 상설조직을 별도로 설치할 근거로는 부족하다. 애당초 그러한 기능은 경찰위원회가 담당하는 것이 정부조직법과 경찰청법의 입법취지와 체계에 부합하며 이런 경찰위원회를 위한 통제 체제의 변화는 엄연히 법률사항이기 때문이다.

경찰국 신설의 정책적 부당성

행안장관과 법제처장이 정부조직법과 경찰청법을 자의적으로 해석하며 경찰국신설의 적법성을 항변하는데 현재 정부조직법과 경찰청법의 한계가 전혀 없는 것이 아니다. 경찰에 대한 민주적 통제가 헌법적으로 요청되는 것 또한 의문의 여지가 없으니 이를 위해 설치된 경찰위원회가 실질적으로 기능할 수 있도록 제도를 정비하고 잘 운영해 왔었어야 하는데 아쉬운 부분이 없지 않았던 것이다. 한마디로 행안장관의 경찰통제가 필요할 만큼 경찰에 대한 민주적 통제가 없는 것이 아니라 경찰위원회를 통한 통제를 법률화하였지만 불완전했던 것일 뿐이다. 이는 독립성은 추구하면서 실질적 통제는 회피하려던 경찰조직의 태도도 빌미가 된다. 그럼에도 불구하고 경찰국의 신설을 통한 행안장관의 경찰통제의 강화는 민주적 통제의 전제조건인 경찰의 중립성 확보에 역행하여 민주화의 성과를 회귀시키는 퇴행적 조치이므로 그 정당성을 인정할 수가 없는 것이다.

경찰국 신설은 선거를 통해 민주적 정당성을 가지는 대통령과 그 보좌기관인 행안장관을 통해 치안관련 법집행기관인 경찰청을 통제하는 하나의 방법이기는 하지만 법집행기관의 정치적 종속을 초래하는 암울한 역사적 경험을 반복할 수 있는 위험성을 간과하고 있기에 민주공화적 경찰통제방식으로는 정당성이 약한 것임이 한국 근현대사가 증명하고 있다. 행안부내 경찰국 신설은 민주화과정에서 경찰위원회를 통하여 독립성과 민주적 통제를 조화하려는 지속적 노력이 있어 왔는데 그간의 노력을 부적법한 방식으로 퇴행시키는 개악일 뿐이다.

도구적 법치의 민낯과 민주적 과제

윤 대통령의 명분이었던 상식적 법치는 법집행의 적법성에 기초하였다기 보다 그 정당성에 기초한 면이 강했다. 아무리 문리적으로 해석가능한 방법이라고 하더라도 검찰총장과 충분히 협의되지 않는 검찰인사나 자기면죄부처럼 비치는 수사의 지휘가 국민들의 법감정을 불편하게 하는 측면이 없지 않았기에 정치경험이 전무한 검찰총장 출신 후보가 대통령에 당선되는 이변을 낳는 주요동인이 되었다. 그러나 정작 그런 배경을 가진 윤 대통령이 민주공화헌법의 정신에 반하는 검경직할체제를 구축하는 것이 분명한 제도개악을 적법성을 강변하면서까지 감행하는 이율배반적 행태를 보이니 원래의 지지자들마저 동의할 명분이 약한 것이다. 누가 보더라도 위기징후가 만연한 경제문제 등 민생문제와 외교안보문제가 산적해 있음에도 불구하고 검찰지상주의라는 태생적 한계에만 매몰된 듯한 국정운영에 누가 선뜻 지지를 보낼 수 있겠는가.

이제 시행되기는 하겠지만 법률에 제대로 근거하지 않고 정책적 정당성마저 취약한 경찰국 신설이나 법무장관의 인사검증권은 갓 출범한 신정부의 반헌법적 폐정이 될 수 밖에 없고 이에 대한 전면적 개혁은 단지 시기의 문제일 뿐 앞으로 반드시 이루어져야 할 민주적 과제가 되었다.

마지노선을 넘나드는 국정지지도를 회복하기 위해서는 국민중심의 민주공화정신에 입각하여 국민이 선뜻 동의할 수 있는 국정운영에 매진하는 발상과 행동의 전환이 필요하다. 그 첫 발은 국민이 공감하지 못하는 검경직할체제 구축을 하루빨리 포기하여 자가당착의 언행불일치를 시정함으로써 국민의 신뢰를 회복하는 일부터 시작해야 할 것이다. 답답한 것은 정치적 성향을 막론하고 누가 보더라도 자명한 이 전환의 필요성을 자각할 감수성을 윤 대통령과 윤핵관들이 갖추고 있는지 지난 몇 달동안의 행태로 볼 때 쉽게 예측할 수 없는 암담한 현실에 있다. 요즘 들어 날씨가 왜 이리도 후덥지근한가.