종묘, ‘오세훈의 집착’ 실현하는 무대인가

▶ 칼럼을 대화로 들어보세요

서울 종묘 인근 세운4구역 재개발에 관련돼 문화체육부가 제기한 「서울특별시문화재보호조례 중 개정조례안 의결 무효소송」에서 원고 측인 문화체육부가 패소했다. 이 판결을 근거로 서울시는 150m 높이의 고층빌딩으로 계획된 세운4구역 재개발계획을 밀고 나가겠다고 했다. 이로써 김포 장릉 아파트 신축에 따른 세계문화유산 환경에 대한 논란 이후, 다시 세계문화유산인 종묘 주변 환경보전 노력이 큰 위기를 맞게 됐다.

문화재청이 내놓은 보도자료(25-11-03)에 의하면 세계문화유산에 등재될 당시 유네스코는 “고요한 공간 질서를 기반으로 조성된 왕실 제례를 위한 공간”이기 때문에 “세계유산구역내 경관에 악영향을 미칠 수 있는 인근 지역에서의 고층 건물 인허가는 없음을 보장할 것”을 명시했다. 따라서 이같은 내용의 재개발이 강행될 경우 이 사안은 세계문화유산지정 취소로 이뤄질 만큼 중대한 사안이다. 그러므로 단순히 서울시만의 문제로 끝날 것이 아니기에, 무엇이 문제인지를 제대로 짚어볼 필요가 있다.

‘오세훈의 꿈’은 어떻게 기획되었나

‘세운상가’로 통칭되던 건물군으로 1967년부터 1972년까지 종로에서 퇴계로까지 세워진 약 1 ㎞에 달하는 주상복합 상가군(群)을 말한다. 현대(1967년 건축/2009년 철거), 세운(1967), 청계(1971), 대림(1972), 삼풍(1969), 풍전(1970), 신성(1968), 진양상가(1970) 등이 통칭 세운상가로 불렸다. 한때 개발의 상징이었던 이 건물들은 강남개발, 그리고 1987년 용산전자상가의 개장으로 영광이 쇠락해 갔다. 이 때문에 1995년 이후 철거하고 녹지축을 조성해야 한다는 주장이 계속 이어졌다.

녹지축 조성계획은 지난 2006년 첫 임기의 오세훈 서울시장이 노후화된 세운상가와 주변 지역을 재정비촉진지구로 지정하며 처음 마련됐다. 당시 오 시장의 세운지구 개발 기본개념은 ‘현대상가에서 진양상가에 이르는 지역의 상가건물을 철거하고 공원을 조성하여, 통경축(通景軸, visual corridor)을 형성하고 주변 노후화 지역을 고밀도 고층 건물로 짓는다’는 것이다. 그러나 2008년에 발생한 글로벌 금융위기와 그로 인한 국내 부동산 시장 침체로 실현되지 못했다.

이후 박원순 서울시장 당선(2011~2020)으로 서울시 정책은 고밀도 개발에서 재생과 보존 중심으로 전환됐다. 2013년 세운상가 개발에 대한 「세운 재정비촉진계획 변경(안)/2013.06.25.」에서 “도심산업생태계 유지/역사문화도심(한양도성) 가치존중/과도한 주민부담 경감”이란 목표 하에 “도심 산업 발전적 재편, 역사문화와 조화되는 도심관리, 점진적 정비를 통한 커뮤니티 보전”을 개발 주안점으로 삼았다. 여기서 주목할 것은 ‘점진적 정비’라는 개념이다. 세운상가를 철거하는 것이 아니라 미래에 발생할 노후화에 대비하되 현재는 주민부담을 고려해 존치를 전제로 한 개발이었다.

앞서 언급한 박원순 시장의「변경(안)」에는 오 시장 재직 때인 2009년 국가문화유산청(구 문화재청)에서 받은 심의결과가 있다. 유산청은 세운4구역에 대한 심의를 통해 122m로 제한한 것을 62m로 더 낮추라고 했고, 세운지구 전체를 문화재 심의대상으로 포함시켰다.

이런 전제로 박원순 시장 재임의 서울시는 2013년 「변경(안)」을 제시했고, 세운4구역에 대한 개발을 착수했다. 문제가 되고 있는 세운4구역은 국제현상설계를 통해 2017년 계획안이 확정됐고 2023년 완공을 목표로 문화재지표조사가 시행 중이었다.

다시 욕심을 내는 오세훈 시장

‘2017년 현상설계 당선안’을 보면 이 시점에서는 2013년에 서울시가 수립한 <세운4구역 도시정비형 재개발사업>의 내용을 충실히 지키고 있었다. 2009년 문화재 위원회 6차 내용인 ‘종로에 면한 건물은 옥탑포함 55m이하로 유지하고, 최고 높이를 71.9m(옥탑포함)로 낮추되 좌측에서 우측, 즉 세운상가 방향으로 점차 낮아지는 설계를 하라’는 내용을 반영하고 있었다.

그러나 2021년에 다시 취임한 오세훈 서울시장은 이전에 수립된 사업을 폐기하고 2023년 10월 <세운재정비촉진지구 재정비촉진계획 변경(안)>을 공고했는데 이전에 비해 크게 변한 내용이었다. <2023년 변경안>에서는 건물의 용적률과 최고높이가 대폭 늘어났다. 박원순 전 시장 당시 기준용적율(가장 기본적으로 적용되는 용적률)이 600%, 허용용적률(기존용적률에 인센티브용적률을 합산한 것)이 700~800%, 높이가 50~90m였는데, <2023년 변경(안)>에는 기준용적률은 600%로 같으나 허용용적률은 700%에서 1,000%가 됐다. 여기에 상한용적률(기부채납 등을 통해 받아낼 수 있는 최고 한도의 용적률)을 1,500%로 만들어 조건에 따라서는 1,500%까지 지을 수 있게 했다. 또 높이는 세운 4구역처럼 종묘에 인접한 곳은 70m이하로 했으나 세운 3-8,9,10구역은 260m까지 완화했다. 건물규모가 세운지구 전체로 볼 때 1.5배 이상 늘어나는 것이다.

이렇게 새로 짓는 건물규모를 늘린 것은 ‘통경축 확보’를 위한 세운상가 건물군 철거에 들어가는 보상비용 등을 마련하기 위한 것으로 보인다. 공고된 <2023년 변경(안)>의 존치정비구역인 세운상가군 처리에 대한 설명에서 “세운재정비촉진사업에 따라 남북녹지축 조성계획이 수립된 지역으로 도시계획시설 사업, 통합재개발, 매입기부채납 등 다양한 방식의 촉진계획을 통해 실현시키도록 함”이라고 하고 있다. 즉 세운상가군은 철거하되 새롭게 늘어난 건물규모에서 나오는 수익을 건물철거에 따른 보상금 등으로 사용하려 한 것이다.

그런데 2021년까지만 해도 70m이하인 세운4구역의 높이가 어떻게 과거 현상설계 안보다 2배 정도 높은 150m까지 가능하게 됐을까?

<서울시 조례 별표 2>에서는 문화재에 적용되는 27°앙각선(관측지점의 수평면에서 목표물의 꼭대기를 올려다볼 때 이루는 각도) 시작점을 문화재 보호구역 시작점으로 규정했다. 이것을 적용할 경우 거리와 높이의 비가 1 : 0.5095 즉 2:1 정도이므로 300m 떨어져 있으면 150m높이의 건물을 지을 수 있다는 얘기다. 종묘 담장에서 종로를 건너 세운4구역까지 거리는 약 300m다. 그러므로 150m이상 지을 수 있다는 계산이 나온다. 150m로 높게 올리는 것은 올해 7월 21일 서울시 제7차 도시재정비위원회에서 수정 가결됐다.

문화유산청의 나태함을 파고든 오세훈

그러므로 서울시 조례 기준으로는 적법한 건축계획인 것이다. 그렇다면 오 시장은 어떻게 제반 법과 규제를 넘어 고층화를 계획할 수 있었을까? 그는 국가유산법과 조례와의 관계, 그리고 문화유산청의 직무유기에 가까운 나태함을 파고 든 것으로 보인다.

서울시는 문화유산법으로 통합되기 전 <서울특별시 문화재 보호조례> 제19조(역사문화환경 보존지역의 보호) ⑤항 ‘문화재보호지역 범위를 초과하더라도 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 판단되면 문화재청에 저촉여부에 대한 판단을 받아야 한다’는 내용을 삭제함으로써 문화유산법을 무력화시켰다. 이에 문제를 삼은 문화체육부가 제기한 조례변경 무효에 대한 재판에서 지난 11월 6일 대법원이 ‘상위법에 어긋나지 않는다면 조례는 지자체 권한’이라는 판결을 내림으로써 조례가 확정됐다.

그러나 대법원은 판결에서 ‘역사문화환경 보존지역의 범위를 500m 초과하는 지역에서 이루어지는 건설공사에 대하여는 문화유산법 제35조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제21조의2 제2항에 의거 서울시 조례 조항과 관계없이 문화유산 또는 역사문화환경을 보호할 수 있다’고 했다. 물론 500m이내의 지역은 당연히 보존지역이 된다. 대법원판결의 취지는 현행법으로도 조례와 관계없이 종묘 주변환경을 보호할 수 있는 것이다.

만일 재판을 제기한 문화체육부와는 별도로 문화유산청이 서둘러 문화유산법 제13조(역사문화환경 보존지역의 보호) ③항에 의거 현 종묘 영역의 외각 500m 초과지역을 ‘역사문화 환경 보전지역’으로 지정하고, 같은법 제35조(허가사항) ①항 제2호를 적용했다면 이런 혼란은 생기지 않았을 것이다. 김포 장릉에서 참담한 결과를 만들어낸 문화유산청이 당시 사례에서 교훈을 얻지 못하고, 재판 결과만을 넋 놓고 기다린 안일한 대응 때문에 지금과 같은 혼란이 생긴 것이다.

종묘는 서울시 아닌 세계의 유산이다

이것을 말하기 전에 전제를 말하고 싶다. 종묘의 가치에 대해서는 이미 우리 문화를 연구했다는 분들이 종묘의 역사적 가치, 풍수적 관점 등에 대해서 많이 이야기했기 때문에 더 이상 언급하지 않겠다. 두 번째는 무엇보다 중요한 사안으로, 종묘는 국가지정 문화유산이자 세계문화유산이라는 것이다. 종묘는 서울시의 자산도, 오세훈 개인 치적을 위해 희생돼서도 안되는, 대한민국을 넘어 ‘세계 공동의 자산’이라는 것이다. 그러므로 세운4구역 소유주의 욕망이나 서울시, 또는 오세훈의 치적을 위해 마음대로 다뤄져선 안되며, 다수 사람들이 공감하는 조건하에서 개발되거나 현상변경이 이뤄져야 하는 것이다.

이런 관점에서 볼 때 2017년 국제현상설계를 통해 확정된 안은 모든 사람(세운 4구역 건축주를 포함)이 동의한 안이라고 할 수 있다. 만일 그대로 진행됐다면 이미 계획안은 완공됐을 것이다. 지금 공사지연 때문에 발생한 시행자과 주민들이 말하는 공사비 상승, 이자부담 등의 금전적 문제도 없었을 것이고, 종묘 환경훼손 문제에 대한 논란도 없었을 것이다. 그런 점에서 이 안을 마음대로 뒤집은 오세훈 시장의 잘못이 적지 않다.

앞서 언급했듯이 세계문화유산으로 등재될 때 “세계유산구역 내 경관에 악영향을 미칠 수 있는 인근 지역에서의 고층 건물 인허가는 없음을 보장할 것”이란 조건이 있었다. 이에 관련해 2014년 <문화재위원회 제1차 합동분과(사적+세계문화유산)위원회 회의록>에 있는 전 ICOMOS(국제기념물유적협의회, 기념물과 유적의 보존과 보호에 관한 유네스코 세계유산위원회UNESCO World Heritage Committee의 공식 자문기구) 사무총장의 발언을 주목할 필요가 있다. 그는 다음과 같은 내용을 이야기 했다.

(1-5) 최근 몇 년간 세계유산위원회는 대규모 도심 개발 사업에 대한 많은 우려를 표명하였고, 유산의 뛰어난 보편적 가치나 진정성을 해할 수 있는 사업이라고 판단될 시에는 특별 현지실사, 위험목록에의 등재, 또는 세계유산목록에서의 삭제 검토를 하였음

(3-3) 세운 4구역은 종묘 바로 건너편에 위치하며 해당 개발 전략의 가장 첫 번째 사업으로서 다음의 요소들 때문에 매우 깊은 주의를 요함

- 높이와 위치로 인한 고층 건물들의 종묘 정전에서의 스카이라인 침해

- 건물들의 디자인(창문에서의 경관, 반사, 조명)으로 인한 종묘의 고요함과 독자성(privacy)의 침해

- 새 건물의 거리 규모, 1층의 상점들이 종로의 성격에 미치는 영향

- 새로운 건물의 그림자, 바람 등이 종묘, 주변의 나무, 그리고 식재에 미치는 미세기후 변화적 요소들

이 내용은, 무분별한 개발로 세계문화유산에서 취소될 수 있다는 것과 종묘의 특성을 고려한 환경보전에 대해 정확히 말하는 것이다.

종묘는 죽은 자들을 위한 공간이다. 유교라는 종교에서 죽은 자들을 위한 건축 공간, 그것도 500년이란 세월을 지켜온 건축공간으로는 아마도 유일할 것이다. 이런 건축 공간의 분위기를 흩뜨리지 않게 보존하는 것이 무엇보다 중요하다는 것이다. 그리고 이런 환경보전은 후대에 남아있는 후손의 의무기도 하다. 이런 보전의 의무는 1997년에 제정된 <문화유산헌장(文化遺産憲章)>에 “문화유산은 주위 환경과 함께 무분별한 개발로부터 보호되어야 한다”라고 분명하게 명시하고 있다.

무엇보다 지금 오세훈 시장 계획안이 그대로 실행된다면 종묘 주변의 고층화를 막을 방법이 없다는 것이다. 지금 종묘 주변은 모두 상업지역이다. 최저 용적율이 600%이고 오 시장이 작성한 세운재개발안을 기준으로 하면 용적률 1000%이상도 가능할 것이고, 높이도 종묘 경계에서 300m만 넘어가면 150m 이상의 건물을 짓는 것이 가능해진다.

무엇보다 종로와 청계천은 지금도 교통 과밀 지역이다. 그런데 지금보다 10배 이상 고밀도로 개발되면 유입되는 유동인구도 만만치 않을 것이다. 이로 인한 교통문제는 어떻게 할 것인지 걱정이 앞선다.

한국인의 공간적 정서를 되찾아야 한다

나는 처음 건원릉(健元陵; 구리 동구릉에 있는 조선 태조 이성계의 능) 능상에 올라서 바라본 풍광을 아직도 잊지 못한다. 그때는 산등성 너머 머리를 빼꼼히 머리를 드러낸 아파트 몇 채가 있었다. 그럼에도 대단한 풍광이었다. 위의 사진은 4년 전 다시 본 경관이다, 예전과는 비교가 안될 정도로 아파트가 많이 들어서있다. 건원릉 풍수에 대해서 중국사신 기보(祁保)가 “어찌 이와 같은 천작(天作)의 땅이 있는가? 반드시 인위적으로 만든 산일 것이다.”(태종 8년 10월 6일)라고 했다. 그때는 아파트도 없었다. 우리는 태종이 건원릉을 조성할 때의 풍광을 다시 느끼지 못한다.

김영삼 대통령 때 민족정기를 살린다고 경복궁 앞에 버티고 있었던 중앙청을 없앴다. 건축하는 많은 사람들이 근대적 건물로서 중앙청의 사료적 가치를 주장하며 반대했다. 그러나 나는 적극적으로 찬성했다. 아니 반드시 없애야한다고 했다. 개인적으로 ‘민족정기니 뭐니’하는 것에는 관심이 없었다. 내가 중요하게 생각한 것은 중앙청에 가려 잃어버린 한국인의 공간적 정서를 되찾아야 한다는 것이다.

결과는 어땠나. 광화문과 경복궁 그 뒤의 백악산이 만들어내는 풍광은 다른 어느 곳에서도 볼 수 없는 풍광이다. 그런데 이제 개발독재시절 귀가 아프게 들었던, ‘문화재가 밥 먹여 주냐’는 말을 앞세워 우리 손으로 종묘 앞에 중앙청을 다시 세우려 하고 있다. 그것은 반드시 막아야 한다.

추신 : 국가유산청에서 뜬금없이 ‘종묘를 세계유산지구로 지정한다’고 했다. 그런데 창덕궁과 종묘를 ‘세계유산지구’로 지정한다고 예고한 것이 무려 4년 전(2021.12.06.)의 일이다. 이제 종묘가 문제가 되자 또 지정한다고 한다. 지난 4년 동안 뭐했는지. 그리고 과거 지정내용을 보면 사적으로 지정한 구역과 다르지 않다. 만일 구역을 확장해서 지정한다면 다시 공고기간(60일) 등을 가져야 한다. 그 과정에서 이런저런 난관에 봉착하게 될 것이다.