① 윤석열 정부 ‘부자감세’에 지자체 ‘비명’

중앙정부 세수결손의 큰 피해자 된 지자체

윤석열 정부는 2023년 56.4조 원의 세수 결손에 이어 올해도 30조 원 가량의 세수 부족이 예상된다. 이런 가운데 내국세 중에 일정 비율(내국세 총액의 19.24%)를 지방교부세로 받아 재정을 충당해야 하는 지방자치단체가 가장 큰 피해자가 되었다.

중앙정부가 지자체에 재정적 지원을 통해 지역 간 재정불균형을 완화할 목적으로 사용하는 것이 지방교부세이고, 교육청에는 지방교육교부금(내국세 총액의 20.79%)으로 배분된다. 작년에는 지방에 교부되어야 했을 18.6조 원이 지급되지 않았고 올해도 그 규모가 12조 원 정도가 될 것으로 예측된다. 그 결과 작년 지자체 통합재정수지는 당초 예상(14조 8,292억 원)보다 훨씬 더 많은 35조 4,396억 원 적자를 기록했다.

또 재정자립도는 전국 평균이 48.6%로 전년(50.1%) 대비 1.5%p 감소했고, 자체 세입 중 지자체가 자주적으로 사용할 수 있는 재원의 비중인 재정자주도는 전국 평균이 70.9%로, 전년(74.1%)보다 3.2%p 감소했다.

지자체들의 열악한 재정상태는 새삼스러운 일은 아니다. 우리나라 지방재정 체계의 구조적인 문제이기 때문이다. 즉 지방자치단체의 세출 규모에 준하는 지자체의 세입이 보장되지 못하고 있는 것이다. 중앙정부와 지자체간 세입은 80 대 20인데 세출은 40 대 60으로 지방자치단체는 태생적으로 적자재정 구조를 가질 수 밖에 없다.

지방재정의 악순환 고리

더 심각한 것은 윤석열 정부 들어 심각해진 경기 침체와 저성장에다 부자감세 등으로 세수에 ‘펑크’가 나고, ‘재정건전성’을 핑계로 정부지출마저 감소하면서 성장이 더 위축되고, 이것이 다시 지방재정 악화를 가져오는 악순환 경로에 들어서고 있다는 것이다.

윤석열 정부는 특히 대기업 법인세 감세, 부동산 관련 세제 개편, 그리고 금융투자소득세 등을 통해 막대한 감세를 시행하려 하고 있다. 이중 법인세율의 인하나 배당금(해외 자회사의 국내 계열사에 대한 수익배당금)에 대한 과세 면제(95%까지)등으로 법인세가 감소하면, 지방법인세(현재 법인세율 24%의 10%, 즉 2.4%)도 감소한다. 부동산 경기 침체로 부동산 거래세(취득세와 등록세) 등 자체 지방세 세입도 줄어들었다.

모든 지자체들이 ‘지방소멸’에 대응하기 위해서 갖은 노력을 기울이는 가운데 지방재정 규모 축소를 막고 지방재정의 악순환 고리를 끊어 지속가능한 지방재정 구조를 구축하려면 어떤 점들이 검토되어야 할까?

지방교부세 임의 삭감→지방자치 훼손

첫째, 지방교부세제도의 위법적이고 탈법적인 운영을 바로잡아야 한다. 지방교부세제도는 자치단체간 재정력 격차를 해소하고 지방재정의 균형을 위하여 국세 중 일정액을 법정화하여 자치단체별 재정력을 반영해 산정, 배정하는 제도로 오랜 노력의 결과물이다.

문제는 2년 연속 지방교부세 감소가 예상되는 가운데, 2023년 중앙정부의 교부세(금)의 임의적 삭감이 지방자치법과 국가재정법, 지방교부세법을 위반한 것이라는 점이다.(주: 지방교부세법 5조 “추경안에 의해 교부세의 재원인 국세가 늘거나 줄면 교부세도 함께 조절하여야 한다”, 지방자치법 137조 “국가는 지방재정의 자주성과 건전한 운영을 장려해야 하며, 국가의 부담을 지방자치단체에 넘겨서는 안된다”, 국가재정법 89조 “이미 확정된 예산에 변경을 가할 필요가 있는 경우에는 추가경정예산안을 편성할 수 있다”)

세수 감소에 대비해서 지자체들은 통합재정안정화기금을 사용하기도 하고, 또 다른 지자체들은 지방채를 발행해 부족분을 메우고 있다. 그러나 이는 재정력이 있는 지자체나 가능한 일이며, 임시 방편에 불과하다. 법으로 제도화된 것마저 지키지 않는 중앙 정부의 일방적 행정에 대한 견제와 감시로 위법 행위를 바로잡아야 할 것이다.

이런 측면에서 참여연대 등에서 헌법재판소에 권한쟁의 심판을 신청했는데 이에 참여하는 지자체는 광주 5개 구와 울산 동구, 충남의 부여군 등 7개에 불과했다고 한다. 지방자치권을 심각하게 침해하는 것에 대해서도 침묵하는 지자체장(長)들의 속내는 무엇일까? 말로는 ‘지방소멸’을 막아야 한다고 떠들어댄다. 그러나 합법적으로 부여된 권리 행사에도 주저한다면 그들의 진의를 믿어줄 지역민들은 어디에도 없을 것이다.

통합재정안정화기금 제도 개선 필요

둘째, 앞에서 언급되었던 통합재정안정화기금을 보자. 통합재정안정화기금은 지방정부가 세수 감소를 보전하기 위해, 예를 들면 코로나19와 같은 재난이나 재해 대응을 위해서 여유 자금으로 만들어 높은 기금이다. 2023년 말 기준 예치금은 약 24.5조 원이고 이 중 활용 가능한 재원은 약 13.7조 원 수준이다.

경남의 경우는 총 1.3조 원 규모이다. 지역개발기금은 8,200억 원, 기타 기금이 4,400억 원인 것과 비교하면 적지 않은 금액이다. 한편 증가율을 보면 2022년도에서 2023년까지 기금 규모가 크게 증가했다. 이 금액을 단순 합계하는 것이 큰 의미는 없겠으나 지방자치단체가 자체적으로 쓸 수 있는 기금이 약 2.6조 원 정도 되는 셈이다.

문제는 통합재정안정화기금 예치금 규모에 비해 실제로 사용된 금액은 잔액 대비 60% 수준에 머물러 있다는 점이다.

물론 이 기금은 여유 자금의 성격이 있기 때문에 그 기금을 다 소진한다는 것은 위험한 일일 수 있다. 그러나 통합재정안정화기금에 더하여 순세계잉여금 또는 교부세 미편성액, 그리고 예비비 잔액 등을 포함해 많은 여유 자금이 존재한다는 것은 납세자들한테 불필요한 세수 부담을 지우고 있다는 의미이기도 하다. 따라서 이런 여유 자금을 더 적극적으로 편성해 활용할 것인가를 고민해야 된다.

지방자치단체에 위임한 여러 사무가 있지만, 지방 정부는 적극적으로 사업 계획을 수립하고 그것을 실행하겠다는 의지가 필요하다. 사용 금액이 60%밖에 안 된다는 것은 지방 정부가 매년 사업 계획을 적극적으로 수립하지 않고 그냥 반복적으로 다음 연도로 이월해버리기 때문이다. 따라서 현재 50~70%로 정해진 사용 비율을 70~90%로 높여야 한다. 또 지자체 자체 기금들이나 지역개발기금 등 여러 기금들간 전출입이 용이하도록 법‧제도를 바꾸어 지자체가 자기 지역의 활력을 회복하기 위해서 필요한 재원을 좀 더 적극적으로 활용해야 한다.

국고보조금중 보편적 복지·현금성 지출은 중앙정부 지출로

세번째는 국고보조금 문제이다. 국고보조금은 지방교부세 등과 함께 지방정부 재정수입의 두 축이다. 차이는 지방교부세가 지출 용도를 정하지 않지만 국고보조금은 사업별로 용도가 정해지고, 보조율에 따라 의무적으로 대응해 지방비를 부담한다는 점이다. 재원 사용의 자율성 없을 뿐 아니라 국고보조금이 증가하면 지자체 부담도 동시에 증가한다. 기초연금처럼 중앙정부가 일방적으로 결정한 정책에 따라 재정이 열악한 지방정부가 부족한 재원을 투입해야 한다. 이는 지방정부가 중앙정부 공공서비스 등을 지역에 전달하는 전달자로서 비용까지 함께 부담하는 것을 의미한다.

2023년도 지자체와 중앙정부가 함께 수행한 국고보조 사업 총 규모는 122조 원 정도이다. 이 중 중앙정부는 83.1조 원 정도를 지출했고 이에 대한 매칭으로 지방비가 약 39조 원 정도 사용되었다.

사용 내역도 문제이다. 전체 국고보조금 중 60% 이상이 사회복지 관련 보조금이다. 나머지 40% 미만인 20조 원은 국토교통부, 환경부, 농림수산식품부, 문체부 관련 보조금들이다.

상황이 이렇다면 국고보조금이 아무리 는다고 해도 지자체 부담이 더 커지고, 일괄 지급 방식으로 인한 지자체간 재정격차도 확대될 수 밖에 없다. 재정규모 확대보다 지속가능한 지방재정이 중요한 또 다른 이유가 바로 여기에 있다. 따라서 국가보조금을 지급하는 데 있어서 지방간 재정격차를 충분히 반영될 수 있게 차등보조율 적용 사업을 더욱 확대해야 한다.

또 복지 분야 국고보조사업의 재정분담체계는 ‘형평성’과 ‘효율성’, ‘적정성’을 기준으로 국가와 지방간 역할을 세분화하고, 중앙정부와 광역단체의 역할을 재설계해야 한다. 그리고 광역정부와 기초정부간 역할과 재원배분 원칙도 마련해야 한다.

더 중요하게는 중앙정부가 수행하는 사업들 중에서 모든 지역에 보편적인 문제 해결을 위한 복지 사업이라든지, 또 개인한테 지급하는 현금성 복지 지출은 중앙정부의 직접지출로 전환해야 한다. 그렇다면 중앙정부를 대신해서 그동안 지방 정부가 지출했던 비용들을 좀 더 자주적인 재원으로 전환･사용할 수 있을 것이다.

또한 정부가 실행하는 사업들 중에서 유사한 목적을 가지고 있는 사업들도 포괄보조제로 전환해 특정 사업에서 불용액 발생 시 유사 사업으로 예산 전용이 가능하도록 제도 보완이 필요하다.

각 부처별로 유사한 목적을 가지고 있는 사업들을 지방정부가 따로따로 집행하는 것이 아니라 통합적으로 사용함으로써 효율성을 높이자는 것이다. 이는 지방자치단체가 자율성을 가지고 지역에서 필요한 일들을, 지역활력회복을 위한 여러 가지 정책들을 계획하고 실행해 갈 수 있을 것이다. ②로 이어감