② 지역활력 회복에 ‘지속가능한’ 지방재정 구조를

①에 이어서

셋째, 지역균형발전이나 ‘지방소멸’과 관련하여 지자체가 사용할 수 있는 기금들의 통합적 운영을 통한 효율성 확보이다.

현재 지역균형발전이나 ‘지방소멸’과 관련된 기금은 ‘지역상생발전기금’, ‘지방소멸대응기금’, ‘고향사랑기부금’ 등이다. 그러나 역설적이게도 이 세 기금은 모두 ‘지방소멸’ 방지에 큰 역할을 못하고 있다.

물론 고향사랑기부금 같은 경우, 출발한 지 얼마 안되서 기금이 많이 쌓이지도 않았고 지자체도 이 기금으로 어떤 일들을 해야 되는지에 대한 얘기보다 어떻게 해야 기금을 많이 모을 지에 신경을 많이 쓴다. ‘좋은 답례품을 주면 기부를 많이 하겠지’라는 기대를 가지고 말이다.

따라서 모은 기금을 어떻게 활용했는지, 또 그 성과는 어떠했는지를 평가하기에는 아직 이르다. 다만 기금모금액의 절대적인 크기도 중요하다는 전제 하에서 보자면 기금 법제화 과정에서 부작용을 지나치게 우려해 과도하게 강화된 규제･벌칙 조항이 존재하고 있어 모금액을 늘리기가 쉽지 않다. 더 중요하게는 지역과 기부자, 기부단체(회사)의 직접 연계 강화를 통해서 기부자뿐만 아니라 지역민들에게도 사회적 성취감이나 효능감을 고취할 수 있게 사업을 계획하고 실행할 필요가 있다.

불투명한 ‘지역상생발전기금’

반면 서울과 경기도가 재원을 출연하고 이를 지역에 배분하는 ‘지역상생발전기금’은 사정이 좀 다르다. 이 기금은 지자체가 자율적으로 편성할 수 있는 자체 예산이지만, 기금의 배분 내역 및 성과분석 보고서가 공개되지 않고 있어 해당 기금 재원이 각 지자체에서 어떻게 사용되었는지 알 수 없다. 지방의회의 감시나 견제의 사각지대에 있다는 말이다.

지자체 예산에 편성될 수 있는 재원이라는 점에서 의미가 있겠지만 그 사용처가 분명하지 않고, 투명하지 않다면 그것은 큰 문제이다. 따라서 기금 규모와 투명성을 높일 수 있는 지방의회의 견제가 필요하다. 나아가 지역상생발전기금이 일반 예산과 크게 다를 바 없는 상황이라면, 교부금으로 통합하거나, 지자체 타 기금과 통합 등을 통해서 중복과 비효율을 막고, 또 비인프라 사업을 중심으로 지원하고 관리를 강화함으로써 ‘지방소멸’을 막는 사업을 확대할 필요가 있다.

다음으로 소멸위기지역을 대상으로 2022년부터 2031년까지 10년간 매년 1조원 규모의 재원을 배분하는 ‘지방소멸대응기금’ 같은 경우, 지역의 숙원 사업 등에 사용하는 재원이 될 수 있다는 의미가 있다. 또 지역 단체 사업 등 민간 거버넌스를 해결한다는 데 초점을 맞추고 있고, 또 재원도 한시적이라는 점에서 한계가 있다. 문제는 기금 사용과 관련하여 지방소멸대응기금 정산과 반납이 없어서 지방자치단체가 목적 외로 사용할 경우 성과분석 결과 환류 외에는 제재할 방안이 없다는 것이다.

특히 광역지자체의 경우 투자계획서 평가를 받지 않기 때문에 투자계획서 사업에 대한 검토에 한계가 존재한다. 따라서 기금 규모의 적절성, 기금 배분의 합리성(합목적성) 및 효율성 제고 여부, 지방자치단체(광역 포함) 투자평가 등에서 책임성 강화 방안 등을 마련함으로써 본래 기금의 목적에 부합하게 기금을 운영할 수 있게 해야 한다. 또 지방재정조정제도까지를 고려해서 비수도권의 위기 대응 방안 마련이 필요하다. 왜냐하면 개별 기금으로는 종합적인 측면에서 위기가 닥친 지방소멸에 대응하기 어렵기 때문이다.

지방소멸대응기금의 운영과 과제

따라서 관련 기금들을 통합적으로 고려한 위기 대책 마련과 정책적 접근이 필요하다. 여기에는 국가균형발전특별회계제도의 개혁도 포함된다.

이러한 노력은 부처별로 진행되는 지역사업의 중복과 비효율을 막는 데도 필요하다. 물론 쉬운 일은 아니다. 따라서 관련 기금의 통합적 운영에 대한 지방자치단체의 강한 의지, 예를 들면 통합관리를 위한 별도의 행정조직 신설같은 행정적 뒷받침이 있어야 한다. 이는 통합재정을 위한 지자체 거버넌스 문제와 관련된다.

여기서 중요한 것은 광역이든 기초든 지자체가 정치적 리스크로부터 자유로워야 한다는 점이다. 지자체 장을 정당 추천으로 결정하는 현재 시스템에서는 정치적 리스크가 크다. 꼭 다른 정당이 아니더라도 단체장이 바뀌면 이전 지자체장이 실행했던 정책들이 중단되거나 뒤집히는 사례들은 너무나 흔하다.

지역 개발이익 환수 방법을 찾자

지속가능한 재정을 위해 마지막으로 검토할 사항은 개발 이익의 지역 환원이다. 지역의 개발로 생긴 이익을 지역에 환원하여 재정 분권도 높이고 이를 물적 토대로 해서 지역활력을 회복하고 지방자치를 한 단계 더 발전시키자는 것이다.

좀 더 넓은 의미에서 보자면 양도소득세나 토지초과이득세 등과 같은 조세제도를 통한 이익환수도 개발이익환수 제도의 하나이다. 과세 이외의 방법을 활용한 개발이익환수 제도는 토지소유자나 시설에 대한 수익자 부담금제도나 개발사업 이익에 대한 개발부담금, 부담금 이외의 개발이익 환수제도 등이 있다.

이미 그간의 개발주의 방식의 한계는 여러 차례 지적되었고, 또 양적인 성장보다는 질적 성장으로 성장 방식의 변화가 필요하다는 인식은 어느 정도 보편화되었다고 할 수 있다. 그렇다고는 해도 지역 개발에 대한 수요는 항상 존재할 수 밖에 없다. 다만 개발에 대한 관점과 방식이 변해야 한다. 즉 지역적 관점에서 지역 개발을 바라보고, 이를 통해 실질적인 지방자치 실현, 여기에 필요재원 마련이라는 관점에서 접근해야 한다는 말이다. 이러한 관점 전환은 개발 사업과 관련돼 있는 자치 행정의 목표, 또는 방향과 기본적인 방침을 포함한 지자체의 자치법규(조례)를 통해 법적인 근거를 마련하는 것으로 구체화되어야 한다.

개발이익의 환수 혹은 지역환원은 개발 사업에 참여하는 민간 자본에게 적정한 수익을 보장하는 수준에서, 즉 가능한 범위 내에서 이루어져야 할 것이나 실행과 관련해서 먼저 지역환원형 개발이익에 대한 정의가 필요하다. 즉 “공공이 주도한 개발 사업의 결과 조성된 토지로부터 발생한 이익으로 총수입에서 총 사업비를 차감한 금액”을 말한다. 물론 현재도 개발이익환수제가 있지만, 개발 이익을 환수할 수 있는 범위가 계속 축소되고 있다는 한계가 있다. 또 설사 개발이익을 환수한다고 해도 지자체의 일반회계로 포함시키는 경우가 대부분이다.

모범사례 ‘대장동 개발’

그러나 개발이익이 지역에 제대로 환원되려면, 가칭 개발이익 도민환원기금 같은 형태로 기금을 조성해야 한다. 현재 경기도나 울산광역시 같은 경우가 이런 방식으로 개발이익을 관리한다. ‘정치적’으로 크게 이슈가 되었던 ‘대장동 개발’은 민간으로부터 공공이 이익을 환수한 모범적 사례라고 볼 수 있다. 어쨌든 개발이익을 일반회계 세입 처리 하지 않고 별도의 도민 환원 기금이라든지 시민 환원 기금 같은 것을 만들어갈 필요가 있다.

개발이익 지역환원과 관련하여 한 가지 더 첨언할 것은 이것이 수도권과 지방간 불균형을 위한 교차보조 재원이 될 수 있을 뿐만 아니라 지역 내 불균형에 대한 대책으로도 가능할 수 있다는 점이다.

경상남도의 경우 민선7기 시절 수도권 1극 집중에 대한 대책으로 동남권메가시티 논의가 활발했고 ‘부울경 특별지방자치단체’가 출범하기도 했다. 윤석열 정부 들어 이 특별지방자치단체가 정치적 리스크 때문에 없던 일처럼 되어버렸지만, 당시 메가시티가 지역 내 불균형을 더 확대시킬 것이라는 우려가 컸다. 이런 우려에 대해 지역개발환원기금을 만들고 이를 소외지역 발전을 위해 사용하겠다고 했으면 어땠을까?

예를 들어 메가시티 거점인 부산에 필요한 개발 사업의 이익을 교차보조 방식으로 메가시티 내 다른 지역들의 이익으로 공유하는 방식이다. 그럴 수 있다면 메가시티에 대한 시민들이나 소외지역 지역민들의 호응도 더 높지 않았을까? 만약 이런 방식으로 기금을 확보할 수 있다면 이 기금 역시 지방자치단체의 소중한 재원으로서 지역의 활력을 회복하는 중요한 수단이 될 수 있을 것이다.

이상 지속가능한 지방재정을 위한 몇 가지 사항들을 논의했지만, 좀 더 장기적으로는 중앙정부 수준에서 혹은 지방정부 수준에서 (가칭) ‘지속가능재정법’ 제정을 추진할 필요가 있다. 이러한 입법이 이루어지기 전까지는 지금까지 논의한 사항들을 중심으로 제도를 개선해가야 한다.

재정건전성보다 더 중요한 준칙으로서 ‘지속가능한 재정’은 현 제도하에서 시행되고 있거나 계획된 현재와 미래의 정부지출을 현 시점의 정부 순자산과 현행 제도하에서 징수 가능한 현재와 미래의 조세수입으로 충당할 수 있는 상태를 의미한다. 지방자치단체도 이같은 지속가능한 재정체계를 구축하여 지역에서 필요한 일들을 지역에서 자율적으로 결정하고 이를 통해 ‘지방소멸’에 대응해가면서 지역의 활력을 회복해야 한다.